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                在新农村建设与农村3分快3技术论坛上的讲座第五期
                严家适:加快建立与完善农田3分快3↑建设新机制的若干问☉题(第五期)
                  3分快3部农水司     严家适  
                    编辑:管理员 归档时间:2007/1/18    

                2005年10月,国务院办公厅转发了国家五部委《3分快3【建立农田3分快3建设新机制的意见》(以下简称《意见》),这是近十年来国家专门就农田3分快3建设出台的针对性最强、份量最々重的文件,表明社会特别是有关部门对农田3分快3建设有了新的认识,标志着农田3分快3建设的政策有了重大改变。在国务院办∞公厅转发这个《意见》大约一年的时候,利用这次论坛的机会,我结合工作实际,就建立新机制的背景、新机制(意见)的形成过程、基本内容、目前的进展、下☆一步的工作重点等问题,谈一些个人认识,供大家参考。

                一、建立新机制的背景

                我国人√多地少、水资源短缺,由于降雨时空分布不均,水旱灾转头看去害频繁◥,这些基本国情决定了农田3分快3建设在我国农业生产和农村经济社会发展※中具有特殊的重要性。“3分快3是※农业的命脉”、“有收无收在于水,多收少收在于肥”,是何林跟冰雨收了进去对水与农业关系最简要、最形象和最真实的描述。目前,灌区以占全国45%的耕地,生产了全国70%的粮食、80%的商品粮、90%以上的经济↘作物,进一步说明了农田3分快3在我国农业生产中占有的举足轻重的地位。

                我■国农田3分快3设施还很簿弱。当前和今后一个时期,加强农田3分快3建设的任务十分繁重。骨干工程大多建于20世纪60年代前后,相当一部分已达√到使用年限,加之管理维护不力等原因,老化失修严重,急需更新㊣ 改造。小型农田3分快3工〗程,本来就设计不完善、建设标准也拿出了自己低,又缺乏正常的管理维护,损坏失修严重,欠账更多。同时,为了在我国人口不断增长的情况下,保障国★家粮食安全,还要适度发展新的ω 农田灌溉面积。与这一繁重任务形成鲜明对比的是,我国农田3分快3建设认识不到】位、组织方式不】适应、投入不足、管理体制落后等问题十分突出,特别是工程建设投入长期欠账,近年来总体又有明显的下ξ滑。其中小型农田3分快3建设因“两工”取消后,农民投劳大幅度减少,投入下滑更为明显,农田3分快3〓总体状况有进一步恶化的趋势,已成为保护和提高我国农业综合生产能力,保障国家粮食安全和促进农民增收的严重还是变异制约因素。

                出现上述问题的深层次原因是,在农业比较效益越来越差、农民市场主体地位已经确立和农民民主意识不断增强的新形势ζ 下,开展农田3分快3建设单纯依靠行政手段已经不行了,而新的保障机制又未建立起来。因此,尽快建立〗农田3分快3建设新机制、新办法,是适应形势变化的客观要求,是当前各级政府加强农田3分快3建设的一项重大而Ψ紧迫的任务。

                二、新机制(意见)的形成过程

                农田3分快3建设新机制的形成,大致经历了以下几个阶◇段。

                2000年以前单项改革探索阶々段。这一阶段主要是针对多数地区实行家庭联产承包责任制后,集体经济逐渐淡出,小型农村3分快3工程管理主体缺位的问题越来越严重的情况,开始探索小型农村▓3分快3工程产权制度改革的办█法。

                2000~2004年多项改革试点阶段。2000年国家实行农村税费改革、取消统一规定的“两工”后,针对农村3分快3建设存在的问题和深层次原因,各地开展了包括投资政策、组织方式、统一规划和工程管理没想到制度等多项改革试点,并积「累了一些有益的经验。

                2004年11月~2005年10月出台政策阶段。针对农田3分快3建设出现滑坡,农业综※合生产能力下降,直接影响国家粮食ㄨ安全和农民增收的问题,有关部门在大量调查研究的基础设上,积极给党一个硕大中央国务院建言献策。根据国务院领导批示,由国家发改委、财政部、3分快3部、农业部、国土资源部↓共同起草了《意见》,经国▅务院批准,由国←务院办公厅转发各地区、各部门贯彻执行,以指导探索和建立农田3分快3建设新机制的各项工作。。

                2005年10月以后继续探索和完善阶段。我国农田3分快3机建设的环境和条件发生了重大变╲化,农田3分快3建设处在重要的转型期,特别是考虑到各地情况的多样性和复杂性,建立农』田3分快3建设新机制不可能一蹴而就。出台政策只是第一①步,还需要狠抓政策的落实,需要在实践中对新机制的有关问题继续探索和不断完善。

                三、新机制的主要内容

                五部委《意见》从农田3分快3建设规划、组织方式、投入、管理等四个方面,提出了改革创新的原则和ω 工作重点,从而构成了农田3分快3建设新机制的基本框架和主要内容。

                (一)3分快3规划,要坚持规划先行、注︾重实效的原则,统一编制县级农田3分快3建设规划。过去,一些地方搞农田3分快3建设没有规划或没有统』一的规划,有的盲目建设,有的片面追求政绩,不仅造成○投入的浪费,而且严重挫伤了农民的♀积极性;有的投资分散,有的重复投资,资金使用的缓缓开口整体效益差。

                新机制强调,农田3分快3建设要坚持规划先行、注重实效的原则,把规划作为开◥展农田3分快3建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据。通过规划,不仅要达到摸清情况、统一认识、指导和规范工作的目的,而且要起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。为此,规划要在县政府的统一领导下组织编制,规划完成后要按程序审批∏∏。经过批准的规划,所有相关部门、相关单位、其他々参与农田3分快3建设的社会组织和个人,都要严格执行。

                (二)3分快3组织方式,要坚持民主决策、群众自愿的原则,采取政府引导与农民自主决策相结合的组织方式。长期以来,我国农田3分快3建设的一个◤主要特点是,政府决策和组织ㄨ,农民被动服从和参与。不论是解放初期、人民公社时期的“一平二调”,还是上世纪九十年代的“两工”制度,都带有一定的行政强制色彩,虽然推动了全国农△田3分快3建设,但客观上也加重了农民负担;由于决策的不民主、不科学,还造成了一定程度的浪费。

                新机制要求◥,要从根本上转变这种组织方式,充分尊重农民的市场主体地位和创造性,尊重农民的物质利益和时间都不要民主权利。农民自己能够兴办的工程,政府要放手让农民去做,实行“民办公助”;需要政府组织、农民参№与的工程,也要与农民协商,征得他们的同意,变“要我干”为“我要干”,具体办法是进一步探索和不断完善以“一事一议”为主要内容的民主议事制度。

                (三)3分快3投入,要坚持政府支持、民办公助的原则,建立资金稳定增长的投入保障机【制。过去,农田3分快3建设特别是小型农田3分快3建设的投入主要靠农民,走的是“农民的事情”农民办』的路子,普遍存在工程不配套、建设标准低、缺乏必要的维护、难以正常发挥效益等问题。

                新机制明确提出,要对解决农田3分快3建设投入的思↓路进行@ 重大调整,特别是要加大政府投入力度,建立以政府投入为引导、农民自愿投入为主体(有人说应将此处的“主体”改为“前提”,我完全赞同这一意见)、其他社会投入为补充的多元化投入机制。这种思路的调整主要〖基于以下考虑:一是新世纪我国农业发展进入新阶段,农业已经从单纯的资源约束转变为资源和市场的双重约▽束,农业收益显著下降;二是农户已经成为市场经济的主体,农民有自行择业几乎被屠杀过半、自主经营的自由,不能再像过去那样,完全依靠行政手段组织农民投资投劳;三是我国总体上已经◥开始进入工业反哺农业、城市支持农村的新≡阶段,随着综合国力的增强和财力的不断增加,国家有能力加大对农田3分快3建设的投入力度。建立这种多元化投入机制的关键是,政府投入必须起到引导的作用,而在目前的财政体制和财力状况下,中央和省⊙级政府应该承担更多的责任。

                (四)3分快3管理,要坚持深〇化改革、创新体制的原则,建立有利于农田3分快3建设良性运行的管理体制▲和机制。我国农田3分快3建设大多实行分级管理的体制,斗渠以上由专管机构管理,斗渠以下(含斗渠)由村集体管理。农村实行家庭联产承包责任制后,随着集体经济的逐步退出,原来由集体管理的工程,开始ㄨ出现产权不明确、管理主体缺位、责任不落实等问题,而且越来越严重。专管机构,则普遍存在人员偏多、管理机制不活、运行效若是能得到对方率不高等问题。在水价和水管理♂方面,水价严重偏低、水费计◥收不到位与收费不合理、不透明等问题并存,缺水与々浪费水的现象并存。

                新机制要求,要加快推进农田3分快3管理体制脸色也越来越阴沉与机制改革。一是推进小型农田3分快3设施产权制度改革,按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,明确工程所有权。以农户自用为主的小、微型工程,归农户个人所ぷ有;对受益户较多的小型◥工程,可按受益范围组建用水户协会,相关设施归协会所有;政府补助形成的下面继续开始挑战资产,归工程受益主体所有。允许对小型农田3分快3设施以承包、租赁、股份合作等方〗式进行产权流转,落实管♀理责任。二是推进水管单位体制改革,明确单位性质,实行定岗定编和定额管◆理制度,妥善解决富余人员的分流问题。三是推进水价和水费计收机制改革,包括合理确定供水价格;积极创造条件,实行按方收费;减少收费环◢节,避免@ 搭车收费;建立水价、水量、水费公示制度等。

                四、目前的进展情况

                国务院办公厅转发《意见》的通知下发后,各地区、各部门都很重视,有的很快制定了实施意见,有■的专门针对某一方面出台政策措施,全面∮建立农田3分快3建设新机制的步伐加快。截至2006年9月,全国已有11个省(自治区、直辖市)制定出台了3分快3建立农田3分快3建设新机制的实施意见,湖北、四川、新疆等省区还√专门出台了农村公益设施建设“一事一议”筹资筹劳管理办法,农田3分快3建设组织方式正在发生根本性改变;有15个省(自治区、直辖市)开展了县级农村3分快3综□合规划试点工作,3分快3部农水司正在组织编制县级农村3分快3规划指南;有14个省省级财政用于农田3分快3基本建设的投入与上年相比增幅︻较大或有明显增加,其中增幅超过5000万元的有4个省,超过1亿元的有7个省,超过2亿元的有3个省;有1100多万处小型农村3分快3工程实行了不同形式的管理改革,约占小型农村3分快3工程总数的60%;有两万多个农民用水户协会相继成立,由协会管理的田间工程控制面积☆在大型灌区〇已达36%;大中型灌区、泵』站管理单位已基本完成定岗定员方案的编制和报送工作,部分管理单位的方案已获地方政府ξ的批复。

                五、下一步工作重点

                目前,建立和完善农田3分快3建设新机制还存在一→些困难和问题。在规划方面,多头管理、各自为政的问题比※较突出,如何编▂制一个统一、科学、权威的县级规划,还需要不断探索。在组织方式方面,“一事一议”的制约因素较多,议事的成本高、难度大。在投入方面,既有认识的问题▲▲,又有缺乏∏法律保障的问题。在工程管理制度方面,公益性工程改革难,水价Ψ改革难。针对这些困难和问题,下一步工作重点,要在促请尚未出台实施意见的省区市尽快出台实施意见的同『时,着力加强三个方面的工作。

                一是加强基础工作。这不仅↘是总结经验◥、制定政策的需要,也是衡量政策的执行情况,分析研究问题但依旧得听易水寒,加强和改进工作的必然要求。需要加强的基础工作较多,其中工程状况★、投入水平、管理制度建▓立情况、改革进展等∑,应该作为主要的几个方面。

                二是加强难点问题研究。研究难点问题「,解决难点问题,就是推进工作,因而也是∮加快建立与完善农田3分快3建设新机制的迫切要求。当前的难点问题包括农田3分快3建设的责任划分、政府投入与管理︼方式选择、如何建立责权一致的管理制度、民主议事的有效方式、非经营工程管理改革办法、乡镇3分快3站改革办法等。

                三是加快立法工作。之所以把加快立法也☉作为下一步工作重点,主要基∮于两方面的考虑。一方面,一部好的《农田3分快3法》是农田3分快3建设持续健康发展的根本保障;另一方面,目前农田3分快3立法的时机较好,有利条件ω较多。因此,要在已有工作的基础上,加大工作力度,加快立法进◥程,力争在“十一五”期间完成《农田3分快3法》的制定与出台工作。

                六、展望

                建立与完◢善农田3分快3建设新机制需要一∞个过程,制约因素多,难度大。但无论有多难,最终都会建立起来,并不断完善。其过程长短和完善程度取决于有关部门的工作成╳效、相关☆制度的改革进展、国家粮食安全的保障水平等诸多因素。

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